Acerca del documento, OIT: La reversión de la privatización de las pensiones: reconstruyendo los sistemas públicos depensiones en los países de Europa Oriental y América Latina (2000-2018)

Por: Marcela Corredor (Pensionadas por Derechos)

A partir de los años setenta del siglo XX, el afán de convertir los sistemas económicos y políticos de las Naciones capitalistas en seguidores de las políticas neoliberales, condujo a los gobiernos respectivos a iniciar la privatización, entre otros, del manejo de los sistemas de pensiones. 
Fue así como, un buen número de países cambiaron sus contextos legales e institucionales para grabar sobre ellos la impronta neoliberal. Colombia fue actor protagónico de este desarrollo mundial de manera muy activa, desde comienzos de los años noventa.

Ante el fracaso de los sistemas privados de pensiones, en mejorar las condiciones de acceso y de beneficios de los usuarios de sistemas de jubilación y pensión y, dadas las condiciones cada vez más agresivas del sistema financiero para apropiarse de los frutos redituales de las cotizaciones, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), realizó este estudio que presenta tres capítulos:

1. Análisis del fracaso de la privatización de los sistemas para solucionar los problemas de baja cobertura, beneficios a los afiliados, costos administrativos y de transición, impactos sociales y fiscales, entre otros.
2. Análisis y documentación de los procesos registrados alrededor del mundo para desprivatizar.
3. Análisis e interpretación de los caminos que han trazado los distintos países y, cuya experiencia valida los pasos necesarios para desprivatizar.

1º. PRIVATIZACIÓN
A partir de 1981, treinta países del mundo privatizaron sus sistemas de pensiones con el apoyo de las entidades multilaterales: catorce en América Latina, catorce en Europa Oriental y dos en África.

AMERICA LATINA	EUROPA ORIENTAL Y RUSIA	ÁFRICA
Chile	Hungría	Nigeria
Perú	Kazajstán	Ghana
Argentina	Croacia
Colombia	Polonia
Uruguay	Letonia
Bolivia	Bulgaria
México	Estonia
Venezuela	Federación de Rusia
El Salvador	Lituania
Nicaragua	Rumania
Costa Rica	Eslovaquia
Ecuador	Macedonia
República Dominicana	República Checa
Panamá	Armenia

Esto significa que a pesar de la presión ejercida por los organismos multilaterales y los sectores financieros  y de seguros nacionales e internacionales, los países que privatizaron fueron realmente una minoría. La mayor parte de las Naciones optaron por conservar sus sistemas públicos y en particular, ningún país democrático avanzado e industrializado reformó sus sistemas públicos. Sin embargo, las instituciones financieras promocionaban la privatización como la solución en los países en desarrollo.

La experiencia fue devastadora y en palabras de la OIT fueron “Tres décadas de fracasos”. En efecto, de entre los países privatizadores dieciocho han revertido el proceso y se hace evidente la acumulación de impactos sociales y económicos negativos. Así que, no sólo los objetivos pregonados no se cumplieron, sino que los resultados fueron realmente un cúmulo de malas experiencias para los afiliados y también para los países y sus fiscos nacionales.

En general puede afirmarse que la incursión de los actores privados en los sistemas, se realizó básicamente accediendo a las pensiones públicas cuyas cotizaciones de carácter obligatorio pagaban la seguridad social. La experiencia inicial, drástica y estructural ocurre en Chile en 1981 y consistió en que el sistema público de pensiones se sustituyó por un sistema privado operado por administradoras de fondos de pensiones privadas. La reforma tuvo como objetivos principales:

a) reducir los costos fiscales de la seguridad social, mediante la sustitución de las pensiones del seguro social por cuentas privadas gestionadas por las administradoras privadas y 
b) utilizar el ahorro de las personas para estimular el ahorro nacional a largo plazo y desarrollar los mercados de capitales. 
El modelo seguía las indicaciones del Banco Mundial en su documento de 1994: “Envejecimiento sin crisis: políticas para la protección de los ancianos y la promoción del crecimiento”.

Las reformas fueron totales o parciales: en el primer caso se sustituyó el sistema público de reparto por un sistema de gestión privada basado en cuentas individuales y contribución definida de capitalización plena. Entre los países que privatizaron totalmente están Chile, Bolivia, México, El Salvador, Kazajstán, República Dominicana, Nicaragua, Nigeria.

La privatización parcial implicó introducir un componente complementario de capitalización total que dio como resultado un sistema compuesto por varios regímenes de pensiones: unos públicos con financiamiento por reparto, administración pública y beneficios definidos. Y otros de administración privada, con contribución definida y cuentas individuales de capitalización plena. Países como Argentina, Uruguay, Colombia, Hungría; Polonia, Costa Rica, Letonia, Bulgaria, Croacia, Estonia, Federación Rusa, entre otros, realizaron este tipo de reforma.

En la práctica, la privatización no produjo los resultados esperados: las tasas de cobertura se estancaron o disminuyeron, los niveles de prestaciones se deterioraron y las desigualdades de género e ingresos se agravaron.

Desde otro ángulo, el riesgo de las fluctuaciones en los mercados de capitales se traslado a los individuos; los costos administrativos aumentaron lo cual redujo los niveles de beneficios; los altos costos de transición crearon grandes presiones fiscales; la gobernanza del sistema se debilitó pues se eliminó la participación de los trabajadores en la gestión eliminando también el diálogo social entre los actores.

Además las funciones de supervisión y regulación fueron ejercidas por los grupos privados que administraron los fondos lo cual generó conflicto de intereses. Por su parte, los aseguradores privados aumentaron la concentración del mercado ejerciendo presiones oligopólicas sobre los fondos previsionales. Finalmente, los beneficiarios de los recursos y cotizaciones han sido: el sector financiero, las administradoras de fondos privados, las compañías de seguros de vida y sus reaseguradoras.

Veamos como ejemplo, el aumento escandaloso y generalizado de los costos administrativos como porcentaje de las cotizaciones para algunos países seleccionados.

PAÍS	ANTES DE PRIVATIZACIÓN	DESPUÉS DE PRIVATIZACIÓN
Argentina	6,6       (1990)	50,8       (2002)
Bolivia	8,6       (1992)	18,1       (2002)
Hungría	2,0       (1998)	14,5       (2007)
Colombia	2,6     (1993)	25,9       (2002)
Chile	8,0       (1980)	19,5       (2002)
El Salvador	7,8       (1996)	21,3       (2002)
Uruguay	6,5       (1990)	18,2         (2002)

Es preciso anotar que hubo importantes oposiciones al camino de la privatización y en particular, la OIT se oponía a la privatización predicada para inversión y crecimiento porque consideró siempre que los sistemas de pensiones deben proporcionar la seguridad de ingresos en la vejez, lo cual subraya la importancia de considerar la suficiencia, la sostenibilidad financiera y la equidad.

Y es que la OIT propone ciertos principios rectores para el diseño y las reformas de los sistemas de pensiones: La Universalidad en tanto que la seguridad social es un derecho humano. La solidaridad social y por tanto, el financiamiento colectivo. La suficiencia y previsibilidad de las prestaciones que aseguren beneficios relacionados con los ingresos. La responsabilidad general y primaria del Estado que garantice la sostenibilidad financiera, fiscal y económica, teniendo en cuenta la justicia y la equidad social.

2º. DESPRIVATIZAR O REVERTIR LA PRIVATIZACIÓN
Después de dos décadas de fallidas y costosas experiencias, varios países empiezan a desprivatizar a partir del año 2000: Venezuela, Ecuador, Nicaragua. Vendrían después Bulgaria, Argentina, Eslovaquia, Estonia, Letonia, Lituania, Bolivia, Hungría, Croacia, Macedonia, Polonia, Federación de Rusia, Kazajstán, República Checa y Rumania (2017). La mayoría de reversiones se producirían después de la crisis financiera y económica de 2008: pues las dificultades afectaron severamente a los mercados financieros y de capitales, lo cual redujo considerablemente el valor de los activos de los fondos privados. La indignación no se hizo esperar, pues muchos beneficiarios del sistema privado debieron depender del apoyo social dada la drástica reducción del valor de sus pensiones que muy frecuentemente llegaron al nivel de la pobreza.

Por su parte para los países europeos, los costos y transferencias desde los presupuestos nacionales al sector financiero, dueño de los sistemas privados de pensiones, resultó enorme e imperativo dadas las restricciones de endeudamiento y déficit fiscal que les demandaba su pertenencia a la eurozona.

En una visión general, las reversiones de la privatización, puede considerarse como implementadas mediante dos formas: algunos países eliminan el sistema de cuentas individuales transfiriendo todos los fondos de esas cuentas al fondo público; otros, reducen el tamaño de las cuentas, disminuyendo la proporción de las cotizaciones obligatorias destinadas a los fondos privados o enviándolas al Estado para su administración o, dando la  oportunidad a los cuenta habientes de regresar al sistema de reparto.

Si bien cada país presenta su propio proceso valorable dentro de su contexto; sin embargo, pueden identificarse algunos elementos comunes:

1) el proceso de la reforma a la reforma 
2) las leyes promulgadas 
3) las características del nuevo modelo público 
4) los derechos y prestaciones nuevos 
5) el restablecimiento de la administración pública de las pensiones 
6) la transferencia de personas y fondos y el reconocimiento de derechos adquiridos 
7) el financiamiento con nuevas tazas de cotización y la reincorporación de las cotizaciones patronales 
8) el recaudo de  cotizaciones y la administración de los fondos  
9) la supervisión y regulación del sector 
10) la gobernanza y representación de empleadores y sindicatos 
11) el diálogo social en el proceso de la nueva reforma 
12) la reducción de costos administrativos 
13) los impactos socio-económicos 
14) los impactos fiscales.

REVERSIÓN DE LA PRIVATIZACIÓN DE LAS PENSIONES Y LAS CUENTAS INDIVIDUALES

CLAUSURA DEL REGIMEN DE CUENTAS INDIVIDUALES	REDUCCIÓN DEL TAMAÑO DE LAS CUENTAS INDIVIDUALES
Venezuela (2000), Ecuador (2002) y Nicaragua (2005)	Bulgaria (en 2007 cancela el aumento de las contribuciones a las cuentas individuales y está congelado en 5%)
Argentina (en 2008 cierra las cuentas individuales y transfiere los fondos al sistema público de reparto)	Estonia (en 2009 suspende la contribución del 4% al segundo pilar)
Hungría (en 2010 transfiere las cuentas individuales al sistema público de reparto y las fusiona con el presupuesto del Estadol)	Letonia (en 2009 reduce la contribución a las cuentas individuales del 8 al 2%)
Bolivia (en 2009 enuncia la prohibición constitucional de la privatización de la seguridad social y cierra el sistema de cuentas nacionales para los nuevos afiliados)	Lituania (en 2009 reduce la contribución a las cuentas individuales del 5,5 al 1,5%)
Federación de Rusia (en 2012 canaliza al seguro social las contribuciones de las cuentas individuales)	Macedonia (en 2011 reduce las contribuciones obligatorias a las cuentas individuales del 7,42 % al 5,25%)
Polonia (en 2011 reduce y en 2014 transfiere todas las cuentas individuales al sistema de reparto del seguro social)	Croacia (en 2011 reduce las contribuciones obligatorias a las cuentas individuales del 10 al 5%)
República Checa (en 2016 el nuevo gobierno pone fin al sistema de cuentas individuales)	Eslovaquia (en 20102 reduce la cotización a las cuentas individuales del 9 al 4%)

3º. ¿CÓMO REVERTIR LA PRIVATIZACION?
De acuerdo con las experiencias y los estudios de casos, la OIT enumera los pasos a seguir así:

1. Iniciar el diálogo social para generar consenso cuidando de incluir a la sociedad civil, los grupos defensores de los derechos de los pensionados y las organizaciones de empleadores y trabajadores con quienes es preciso organizar campañas de comunicación.
2. Conformar un comité técnico de reforma compuesto por empleadores, trabajadores y expertos en el tema de seguridad social para diseñar e implementar la renacionalización del sistema, cuyas funciones tienen que ver con definir las características del sistema y hacer el estudio de factibilidad que evalúe la sostenibilidad y formule recomendaciones.
3. Promulgar las leyes respectivas que definan las características del sistema de reparto con beneficios definidos según las normas de la OIT. Sobra decir que requiere de análisis jurídicos y de seguridad social muy acertados.
4. Crear el ente público que administre las pensiones  y garantice la gobernanza tripartita, en caso de que no exista en el país. Sus funciones básicas serán: recaudo, cobranza y registro de cotizaciones, administración de beneficios, gestión de inversiones, planificación y asesoría tanto actuarial como jurídica.
5. Transferir los afiliados del sistema privado al público respetando sus condiciones particulares y derechos adquiridos.
6. Transferir los recursos de las cuentas individuales cuidando que sea justa en  términos de valores actuariales.
7. Establecer las nuevas tazas de cotización sobre análisis actuariales sólidos e iniciar el recaudo de las cotizaciones el nuevo sistema público. Es preciso mantener informada a la población de afiliados.
8. Clausurar el mecanismo de recaudo del sistema privado que debe sincronizarse con el recaudo en el sistema público.
9. Implementar los servicios de inspección y los mecanismos de cobranza de las cotizaciones que garantice un control contributivo sólido, eficiente y eficaz.
10. Crear la unidad o entidad encargada de la gestión de las inversiones del régimen público de pensiones.
11. Clausurar el ente de supervisión y regulación de las pensiones del sector privado.

En este contexto de reforma a la reforma, la OIT concluye que:

Los países que han revertido la privatización, pese a que las acciones son muy recientes, ya pueden observar mejoramiento y efectos positivos en términos de reducción de las presiones fiscales, costos administrativos menores, mayores niveles de cobertura y de beneficios y desigualdades menores de género e ingresos. 
El fortalecimiento del seguro social público y su combinación con las pensiones solidarias no contributivas ha mejorado la sostenibilidad financiera de los sistemas pero también los derechos a las prestaciones, lo  que implica planificación mejor y mayor seguridad en la jubilación.

¿DEBEN CONVERTIRSE LOS TRABAJADORES EN ABANDERADOS DE LOS PLANTEAMIENTOS DE LA OIT?
No obstante lo anterior, el documento de la OIT adolece de graves problemas: plantea el documento como experiencia y recomendación que se creen una serie de organismos tripartitos (gobierno, empresarios y trabajadores) para concretar las reformas por medio del llamado “diálogo social”, cuyo resultado siempre es beneficioso a los patrones como lo demuestran en Colombia, por ejemplo, las conversaciones anuales en la Comisión de Concertación de Políticas Sociales y Laborales sobre el incremento del salario mínimo. Tal “diálogo” en este momento en qué conocemos los propósitos de los poderosos grupos que impulsan las reformas no cumpliría papel distinto del de desmovilizar a los trabajadores mientras la contraparte impone sus depredadoras reformas.

Igualmente grave es que la OIT plantea que en aras de la “sostenibilidad” del nuevo sistema público se deben imponer cambios paramétricos, es decir, aumentos incluso automáticos de la edad para pensionarse, las semanas de cotización, aumentar los años sobre los que se calcula el ingreso base de liquidación, IBL, o llevar la tasa de reemplazo a cifras ínfimas como el 40 % de dicho IBL. En este aspecto el organismo coincide plenamente con las exigencias que vienen haciendo ANIF, Asofondos o Fedesarrollo. ¿Qué ganarían los trabajadores con qué sea el sistema público el que le imponga los sacrificios que hoy se le exigen para llenar los cofres del sector privado?

Abordemos con ojo crítico el documento de la OIT. Aprovechemos su parte positiva, en cuanto registra el fracaso de la privatización de las pensiones, pero desechemos y denunciemos todo lo que tiene de corrosivo para los trabajadores.

Muchas gracias.